SZ ČR PŘI EVROPSKÉ UNII

česky  english 

rozšířené vyhledávání

Upozornění na článek Tisknout Zmenšit písmo Zvětšit písmo

Cesta k Lisabonské smlouvě

Podle původních předpokladů měla Lisabonská smlouva vstoupit v platnost 1. ledna 2009, aby již na jejím základě bylo možné ustavit Evropský parlament s funkčním obdobím 2009 až 2014. To se však nestalo a vrcholní představitelé všech členských zemí museli čelit obtížím, které při ratifikaci zaznamenaly zejména dva státy EU: Irsko a Česká republika. (kromě toho se polský prezident rozhodl přizpůsobit své rozhodnutí výsledkům irského ratifikačního procesu a Ústavní soud Spolkové republiky Německo podmínil ratifikaci LS posílením pravomocí vnitrostátního parlamentu při určování postojů, které má Německo zastávat na unijní úrovni). Přečtěte si, jak dlouhá cesta vedla k definitivnímu stvrzení této smlouvy.

V Irsku byl 13. června 2008 oznámen negativní výsledek referenda o LS. Druhé referendum bylo uspořádáno 2. října 2009. Jeho kladný výsledek byl nepochybně dán lepší informovaností irských občanů o LS a také předchozím ujištěním Evropské rady, že LS nezavádí žádné změny v daňové oblasti a nedotkne se ani tradiční irské neutrality ani rodinné či potratové politiky. Kromě toho se vrcholní představitelé členských států také zavázali, že zajistí, aby nebylo aplikováno ustanovení LS, podle něhož by měl být od roku 2014 snížen počet členů Evropské komise.

Česká republika jako poslední neratifikující stát i přes dva nálezy Ústavního soudu svědčící „ve prospěch“ LS signalizovala v říjnu 2009 obavy, že na základě LS (přesněji řečeno Listiny základních práv EU, která se stane právně závazným dokumentem) bude možné zpochybnit majetkové uspořádání dané poválečnými dekrety prezidenta Beneše. České republice pak byla v reakci na její obavy nabídnuta možnost přistoupit v budoucnu k Protokolu o aplikaci Listiny základních práv EU, který nyní platí pro Polsko a Velkou Británii. Prezident Václav Klaus posléze LS ratifikoval, ratifikační listina byla 13. listopadu 2009 předána depozitáři – italské vládě – a LS vstoupila v platnost první den následujícího měsíce, tj. 1. prosince 2009.

Spolu s tm bylo nutné oznámit třetím státům a mezinárodním organizacím první viditelnou změnu: přestává se rozlišovat Evropská unie a Evropské společenství, Unie nahrazuje Evropské společenství a je jí výslovně přiznána právní subjektivita.

S účinností od 1. ledna 2010 pak Unii čekají dvě institucionální změny – svých funkcí se plně ujmou předseda Evropské rady a vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

Předseda Evropské rady

LS ruší šestiměsíční rotující předsednictví Evropské rady a zavádí stálejší post předsedy Evropské rady, jehož funkční období bude dva a půlleté (Evropská rada jej přitom může zvolit nejvýše dvakrát po sobě). Smyslem této funkce je personifikovat a personálně stabilizovat Unii ve vnějších vrcholných vztazích a oproti možnostem rotujících předsednictví zajistit větší kontinuitu. Kromě toho je pozice předsedy Evropské rady stále náročnější, aby ji bylo možné skloubit s nejvyšším postem ve vnitrostátní politice. Rovněž je pravděpodobné, že během třinácti a víceletého intervalu mezi dvěma předsednictvími jednoho a téhož státu by nevyhnutelně stále více docházelo k nežádoucí ztrátě zkušeností a potřebného „know-how“.

Podle LS má stálý předseda Evropské rady vést jednání Evropské rady, spolu s předsedou Komise a na základě práce Rady pro obecné záležitosti bude zajišťovat přípravu a kontinuitu jednání Evropské rady, hledat mezi členy Evropské rady shodu, zastupovat Evropskou radu před Evropským parlamentem a reprezentovat Unii navenek v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

LS jako pramen primárního práva stanoví základní pravidla a jen stěží může vyčerpávajícím způsobem postihnout roli předsedy Evropské rady. Ucelenou a podrobnou představu o této funkci vykreslí až praxe, přičemž nebude bez významu, jaké osobnosti budou do čela Evropské rady voleny a jaké vztahy naváží s ostatnímu představiteli Unie. Důležitá bude také úloha předsedy Evropské rady při tvorbě závěrů Evropské rady, tj. strategických dokumentů, které udávají základní směr vývoje EU.

Další podrobnosti fungování Evropské rady a role jejího předsedy viz jednací řád Evropské rady, který naleznete zde.

Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku

Vnější činnost Unie byla až dosud prováděna různými aktéry: předsednictvím, které zastupovalo EU v záležitostech společné zahraniční a bezpečnostní politiky, vysokým představitelem pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, který byl nápomocen předsednictví, a Komisí (tj. jejím předsedou a v závislosti na konkrétní problematice komisaři či komisařkami pro vnější vztahy, rozvojovou pomoc, rozšíření, obchod…). Šlo o roztříštěný systém, v němž každý z aktérů jednal v mantinelech svých pravomocí a který byl pro zahraniční partnery navíc ještě komplikován tím, jak se v poměrně krátkých intervalech měnili představitelé rotujících předsednictví.

Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (vysoká představitelka) by měla vnější činnost Unie personálně sjednotit a stabilizovat. Proto má „dvojí klobouk“: jednak namísto předsednických členských států povede společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a Radu pro zahraniční věci a jednak má ve funkci místopředsedkyně Komise koordinovat vnější činnost, která je v působnosti Komise (tj. např. rozvojová či obchodní politika). Také jí budou podléhat delegace Unie, které budou zastupovat EU ve třetích zemích a při mezinárodních organizacích.

Pro výkon funkce vysokého představitele bude vždy důležité, aby její nositel či nositelka navázal(a) konstruktivní vztahy zejména s předsedou Evropské rady (oba aktéři by se měli na své úrovni doplňovat při zastupování Unie navenek) a získal(a) potřebnou autoritu uvnitř Komise.

Jak již bylo uvedeno, vysoká představitelka bude od 1. ledna 2010 namísto členských států předsedat Radě pro zahraniční věci, která vznikla rozdělením Rady pro zahraniční věci a obecné záležitosti na dvě samostatné formace. Druhé z nich, Radě pro obecné záležitosti, přitom LS svěřuje privilegovanou roli – měla by koordinovat zbývající formace Rady, být přípravným fórem pro Evropskou radu a dbát na to, aby byly plněny závěry Evropské rady. Další podrobnosti viz jednací řád Rady, který naleznete zde.

V souvislosti s funkcí vysokého představitele je ještě třeba zmínit dvě skutečnosti. LS zaprvé vyžaduje, aby i pracovní skupiny či výbory podléhající Radě pro zahraniční věci měly stálé předsedy (další podrobností naleznete zde), a zadruhé stanoví, že odborným aparátem vysokého představitele bude Evropská služba pro vnější činnost. Návrh rozhodnutí o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost předloží vysoká představitelka na základě mandátu, který stvrdila Evropská rada (další podrobnosti naleznete zde). Rozhodnutí by měla Rada schválit nejpozději v dubnu roku 2010, po konzultaci Evropského parlamentu a se souhlasem Komise, a to jednomyslně.

Rozhodování v Radě

Jednomyslné rozhodování v Radě přitom bude stále více výjimečné, neboť LS, stejně jako každá z revizí primárního práva před ní, rozšiřuje hlasování kvalifikovanou většinou. Do roku 2014 (případně 2017) bude kvalifikovaná většina definována stejně jako nyní, tj. každá z členských zemí bude disponovat určitým počtem hlasů, které jsou určeny na základě demografických, ekonomických a politických kritérií (například Spolková republika Německo má 29 hlasů, Česká republika disponuje 12 hlasy a Malta 3 hlasy). Celkový počet hlasů je 345, přičemž pro přijetí návrhu Komise je třeba získat nejméně 255 hlasů, které zároveň musejí pocházet alespoň od většiny členů Rady. Není-li předlohou návrh Komise, je rozhodování úspěšně završeno tehdy, pokud se kladně vysloví přinejmenším dvoutřetinová většina členů Rady mající zároveň 255 a více hlasů. Kterýkoli člen Rady může rovněž požádat, aby bylo ověřeno, zda členské státy tvořící kvalifikovanou většinu zároveň zastupují alespoň 62 % celkového počtu obyvatel Unie. Pokud není tato podmínka splněna, rozhodnutí není přijato.

Prvotním účelem systému hlasování kvalifikovanou většinou bylo zajistit, aby malé státy nebyly přehlasovány velkými a zároveň neblokovaly rozhodování. Při postupném rozšiřování Unie však byla stále více rozmělňována síla velkých členských zemí resp. zvětšoval se rozestup mezi jejich populací a počtem hlasů (v roce 1995 žilo na území největších členských zemí 80 % z celkové populace EU, přitom tyto státy disponovaly 55 % z celkového počtu hlasů).

Kritérium populace se proto stávalo stále citlivějším a ožehavějším tématem a situace nakonec kulminovala při jednáních o Smlouvě o Ústavě pro Evropu. Ta zavedla nový systém hlasování v Radě, který byl převzat do LS s tím, že bude aplikován od 1. listopadu 2014 (resp. v jednotlivých případech od 1. dubna 2017, požádá-li jakýkoli členský stát o to, aby se přistoupilo k rozhodování kvalifikovanou většinou tak, jak je vymezena dnes).

Po uplynutí tohoto přechodného období se konkrétně bude používat dvojí kritérium: kvalifikovaná většina se zaprvé vymezí jako nejméně 55 % členů Rady, kteří budou zadruhé zastupovat členské státy sdružující alespoň 65 % populace Unie. V případech, kdy Rada nebude rozhodovat o návrzích Komise nebo vysokého představitele, se kvalifikovaná většina vymezí jako nejméně 72 % členů Rady zastupující členské státy, které budou představovat alespoň 65 % obyvatelstva Unie. Pro úplnost je třeba doplnit, že blokační menšinu budou muset tvořit přinejmenším čtyři země (jinak by totiž bylo možné, aby rozhodnutí zablokovaly tři velké členské státy).

Odpůrci LS často používají novou definici kvalifikované většiny jako jeden ze svých argumentů a na základě matematických propočtů dokazují, že bude oslabena váha hlasu ČR v Radě. Smyslem tohoto článku není polemizovat. Skutečností však je, že formálnímu hlasování Rady zpravidla předchází delší a pečlivá fáze vyjednávání, během níž se každý členský stát snaží prosadit své pozice. Kromě váhy hlasu v Radě pak vyjednávací potenciál určují i faktory, které lze jen stěží převést do čísel: např. prestiž státu, autorita jeho politické reprezentace, kvalita jeho diplomacie a dalších státních úředníků či stabilita a čitelnost jeho postojů. Nelze ani říci, že by při každodenním rozhodování proti sobě v EU stály malé a velké členské státy. Zpravidla se v závislosti na projednávaných otázkách formují různé koalice, v nichž i malý stát může hrát pověstnou roli jazýčku na vahách. Také platí, že každá země má možnost nalézt na unijní úrovni oblasti, v nichž vyniká a je respektována.

Pravomoci Evropského parlamentu

Rada v každém případě není jediným „rozhodovacím centrem“ EU. Je jím i Evropský parlament (EP), přičemž LS dále posiluje jeho pravomoci, neboť do nových oblastí rozšiřuje tzv. spolurozhodovací proceduru, v níž má EP stejné postavení jako Rada a která mu zejména dává právo zamítnout navrhovaný akt. LS kromě toho vyrovnává pozici EP a Rady v rozpočtové proceduře, neboť již nerozlišuje povinné výdaje (cca 40 % rozpočtu; zejména oblast zemědělství), při jejichž schvalování měla poslední slovo Rada, a nepovinné výdaje, v nichž poslední slovo náleželo EP. LS také posiluje postavení EP při sjednávání mezinárodních smluv (EP bude minimálně konzultován, častěji však patrně bude vyžadován jeho souhlas s uzavřením mezinárodní smlouvy). LS nakonec zcela nově dává EP právo předkládat návrhy na změnu zakládacích smluv, kterému se až dosud těšily pouze vlády členských států nebo Komise.

Na výsledky voleb do EP bude povinně navázáno jmenování předsedy Komise – podle LS bude Evropská rada navrhovat kandidáta na předsedu Evropské komise „s přihlédnutím k volbám do EP“.

Oblast justice a vnitra

K markantnímu ústupu od jednomyslného hlasování v Radě a k posílení pravomocí EP dochází prostřednictvím LS zejména v dosavadním třetím pilíři (policejní a soudní spolupráce v trestních věcech). LS vůbec do této oblasti zavádí postupy, formy i účinky rozhodování, jaké až dosud byly charakteristické pro první pilíř Unie a pro něž se vžilo označení komunitární (počítaje v to i pravomoci Soudního dvora, které se v dosavadním třetím pilíři v plné míře uplatní po uplynutí přechodného období pěti let od vstupu LS v platnost).

LS by dále měla především umožnit, aby Unie díky opatřením jako celek lépe čelila terorismu, obchodu s lidmi, nedovolenému obchodu s drogami a jiné závažné trestné činnosti s mezinárodním rozměrem.

Role národních parlamentů

LS vyvažuje skutečnost, že se při postupném prohlubování integrace v uplynulých desetiletích těžiště rozhodování do značné míry přesunulo na unijní úroveň a národní parlamenty často pouze hlasují o transpozici jeho „konečných produktů“ (tj. směrnic) do vnitrostátních právních řádů. LS zejména rozpracovává zásadu subsidiarity a dává vnitrostátním parlamentům roli strážců dodržování této zásady. Měly by posuzovat veškeré návrhy unijních legislativních aktů a budou oprávněny signalizovat jejich tvůrcům rozpory se zásadou subsidiarity. Při splnění určitých podmínek pak dokonce ve spolurozhodování Rada či EP budou moci odmítnout navrhovaný akt s odkazem na nepříznivá stanoviska národních parlamentů.

Lisabonská smlouva – a co dál?

LS nepředstavuje průlomový dokument, který by podstatným způsobem rozšiřoval pravomoci EU. LS spíše reorganizuje postupy rozhodování a unijním institucím usnadňuje výkon stávajících kompetencí.

LS pak zejména umožňuje Unii, aby jednotněji a s větším důrazem vystupovala na mezinárodní scéně. Ostatně ani největší státy EU nedosahují lidského, ekonomického a případně politického potenciálu současných či rodících se světových velmocí. Kromě toho by Unie měla jako celek čelit soudobým problémům (zhoršování ekologické situace v celosvětovém měřítku, vyčerpávání některých energetických zdrojů, přetrvávající hrozba použití zbraní hromadného ničení), na které mohou jednotlivé národní státy reagovat pouze omezeně. Členské země by pak za všech okolností měly postupovat i s vědomím, že Unie jim umožňuje sdílet, chránit a šířit společné hodnoty, k nimž nelehce dospěly v uplynulých stoletích a které dosud nejsou samozřejmostí v některých jiných částech světa (např. koncepty lidské důstojnosti a základních práv, odklon od heirarchizace společnosti, důraz na lidskou solidaritu a kvalitu života, schopnost jednat, otevřenost k dialogu či snaha o mírové řešení konfliktů).